Catatan Kritis di Balik Revisi UU Pemerintahan Daerah

(Perubahan UU 22/1999 menjadi UU 32/2004)

 

Oleh: Fajar Nursahid

Peneliti LP3ES-Jakarta

 

 

Setelah disetujui DPR pada 29 September 2004 dan kemudian disahkan Presiden pada 15 Oktober 2004, UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah berlaku dan menjadi dasar pelaksanaan desentralisasi di Indonesia. Oleh pemerintah saat itu, UU ini dimaksudkan sebagai "jembatan" antara ekstrem sentralisasi UU 5/1974 dengan ekstrem desentralisasi UU 22/1999. Benarkah demikian? Masyarakat boleh berpolemik pro dan kontra. Salah satunya yang kontra –dan ini lazim dikemukakan pengamat di luar institusi pemerintah, UU 32/2004 mengembalikan lagi peran pemerintah pusat secara signifikan, dan sebaliknya, mengebiri kewenangan pemerintah daerah kabupaten/kota yang sebelumnya memiliki onomomi yang luas berdasarkan UU 22/1999.

 

Kalau boleh kita menengok ke belakang, ada sejumlah konteks yang menarik untuk diamati dan dijelaskan berkaitan dengan perubahan UU 22/1999 menjadi UU 32/2004; menyangkut: asumsi, proses, dan aktor di belakang perubahan itu sendiri. Dengan memahami ketiga hal tersebut dalam konteks perubahan UU ini, kita dapat memberikan apresiasi yang lebih kritis terhadap UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah yang kita kenal sekarang sekarang ini.

 

 

"Kekeliruan" Asumsi

 

Salah satu asumsi yang mengemuka dalam wacana publik saat itu adalah pelaksanaan otonomi daerah yang luas akan mengancam Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Pemberian otonomi yang luas kepada daerah seperti ditunjukkan dalam UU 22/1999 dikhawatirkan akan menciptakan disintegrasi bangsa, karena daerah –dengan kewenangan yang luas itu, potensial membangkang dan menyalahgunakan kekuasaan secara tidak terkendali. Terlebih lagi, hal ini diperkuat dengan banyaknya fakta bahwa otonomi daerah yang dijalankan hanya menghasilkan penyakit lama yang diperbaharui seperti berpindahnya KKN ke daerah, munculnya raja-raja baru, ekonomi biaya tinggi dan menguatnya primordialisme. Fakta ini memang benar, tetapi mestinya tidak boleh menyurutkan langkah otonomisasi sehingga kembali terjadi penarikan kembali atau resentralisasi kewenangan secara signifikan terhadap daerah. Karena kasus-kasus tersebut muncul justru karena lemahnya supervisi pemerintah pusat terhadap pelaksanaan otonomi daerah.

 

Dengan melakukan resentralisasi, pemerintah pusat gagal memahami bahwa otonomi daerah justru untuk memperkuat NKRI. Negara kesatuan terganggu bukan karena otonomi daerah, melainkan karena ketidakadilan dan ketidakmampuan Pusat melakukan distribusi dan alokasi kesejahteraan secara proporsional. Dalam sejarah Indonesia, tidak ada bukti empirik dan historis bahwa jika otonomi ke daerah membesar ada pemberontakan. Justeru sebaliknya, kemiskinan otonomilah yang menimbulkan pemberontakan. Kita bisa belajar dari kasus Aceh, pemberontakan DI/TII, PRRI/Permesta, dan berbagai gejolak lain yang terjadi di daerah yang semuanya dipicu oleh kekecewaan daerah terhadap pusat –baik itu terkait dengan institusi sipil ataupun militer. Dengan begitu, tidak harus –dan tidak pada tempatnya, jika NKRI kemudian ditafsirkan persis sebagai sentralisasi sehingga semua harus dikendalikan dari Jakarta. Seolah-olah, Jakarta saja yang punya andil terhadap eksistensi negara kesatuan. Jelas, ini merupakan "kekeliruan" yang mendasar.

 

"Kekeliruan" yang kedua adalah menyangkut konsep otonomi itu sendiri. Dalam UU 32/2004, otonomi bukan dipandang sebagai hak penuh daerah untuk memutuskan berdasarkan preferensi lokal, melainkan memikul kewajiban dan tanggung jawab yang diberikan pemerintah pusat. Prinsip ini bukan merupakan konsekuensi devolusi yang melahirkan pemerintah otonom yang kuat, melainkan sebagai delegasi beban yang membawa konsekuensi lahirnya pemerintahan di daerah seperti yang pernah dikonsepkan dalam UU No. 5/1974. Padahal, UU tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah yang berlaku semasa kekuasaan pemerintahan Orde Baru tersebut justru secara fundamental telah diubah melalui UU 22/1999.

 

Pandangan bahwa pemerintah pusat adalah yang membagi kewenangan ke daerah adalah pandangan a-historis. Sebab, keberadaan daerah –mulai dari provinsi sampai ke desa, secara administratif sudah ada sebelum Republik Indonesia dibentuk, sehingga tidak ada kevakuman kekuasaan ketika Proklamasi 17 Agustus 1945. Pengakuan pemerintah Yogyakarta, terhadap "Republik Indonesia" yang baru diproklamirkan, misalnya, menunjukkan eksistensi pemerintahan lokal saat itu. Demikian pula dengan pemerintahan kerajaan-kerajaan di Sulawesi, Kalimantan, dan wilayah lainnya; secara empirik menunjukkan eksistensi mereka dalam membentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dengan begitu, cara pandang bahwa pusat membagi-bagi kekuasaan ke daerah, dalam konteks otonomi dewasa ini secara filosofis kurang bisa diterima. Dan ini, sekali lagi, merupakan "kekeliruan" yang juga mendasar.

 

Prosesnya Tidak Transparan

 

Meski upaya perubahan terhadap pelaksanaan otonomi daerah (revisi UU 22/1999) merupakan isu penting dan strategis, namun prosesnya tidak transparan. Pemerintah –dalam hal ini Depdagri dinilai "pelit" dalam memberi informasi kepada publik seputar revisi UU tersebut. Kalaupun ada yang dilepas ke publik, informasi itu pun sangat singkat. Pemerintah juga tidak melakukan konsultasi publik dalam proses revisi tersebut, dan publik diminta memberi masukan hanya lewat pintu DPR. Cara ini patut disesalkan karena bertentangan dengan prinisp pentingnya partisipasi publik dalam pembuatan kebijakan sebagai salah satu asas good governance.

 

Menurut Alfitra Salamm, Peneliti LIPI yang terlibat dalam proses revisi UU tersebut, sebagai Anggota Tim Pakar, dirinya merasa ditinggalkan oleh Depdagri. Tim Pakar –yang antara lain berasal dari LIPI dan UGM, hanya dapat memberi masukan tetapi tidak terlibat dalam pembuatan pasal-pasal draf UU untuk diajukan ke DPR. Bahkan Depdagri dengan timnya melakukan rapat-rapat yang tertutup dengan DPR, sehingga memungkinkan terjadinya trade-off antara partai politik dengan pemerintah.

 

Ryaas Rasyid membenarkan proses yang tertutup ini. Menurutnya, ada gerilya politik untuk menghabisi UU 22/1999, sehingga wacana tentang perubahan ini tidak pernah dibuka ke publik. Bahkan, menurutnya, ketika Asosiasi Pemerintah Kabupaten datang ke Mendagri saat itu (Hari Sabarno –pen) untuk mempertanyakan draf itu, Mendagri malah menyilakan kepada mereka untuk datang ke DPR karena pemerintah tidak melayani asosiasi. Selain itu, ketika Asosiasi Pemerintahan Daerah dan Forum Perguruan Tinggi Negeri berinisiatif mengadakan pertemuan dengan Dirjen Otda Depdagri untuk membahas usulan perubahan ini, mereka baru menerima draf usulan revisi Depdagri sehari sebelum pertemuan. Kendati ini kemudian ditepis pemerintah disebabkan karena persoalan teknis birokrasi biasa, bukan karena kesengajaan.

 

UU revisi ini pun buru-buru disahkan seperti dikejar target menjelang berakhirnya masa jabatan Presiden dan DPR (1999-2004). Sementara DPR dan partai politik saat itu sedang sibuk-sibuknya menyiapkan Pemilu Legislatif dan Pemilu Presiden 2004. Lebih dari itu, dalam proses pembahasannya oleh DPR pun tidak melibatkan DPD yang saat itu sudah terbentuk berdasarkan Pemilu Legislatif (April 2004), kendati belum dilantik. Padahal menurut UUD 1945 hasil amandemen (Pasal 22 D), pembahasan tentang RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah seharusnya melibatkan mereka sebagai wakil-wakil daerah.

 

Selain proses yang tidak transparan dan terkesan buru-buru mengejar target, proses pembahasan revisi UU 22/1999 juga mengabaikan keterlibatan stakeholder. Sebenarnya, tekanan dari stakeholder seperti asosiasi-asosiasi pemerintahan daerah cukup banyak. Tetapi dalam proses formulasinya, aspirasi mereka cenderung tidak mendapat perhatian karena mekanisme penyusunan RUU yang cenderung bias. Format pembuatan UU yang bias ini memang pada akhirnya tidak menguntungkan stakeholder. Kendati masukan mereka banyak tetapi, tidak ada jaminan aspirasi mereka akan diperhatikan dan diterima. Ini pula yang pernah dikeluhkan oleh APKASI (Asosiasi Pemerintah Kabupaten Seluruh Indonesia) saat itu. Sebagai stakeholder yang mewakili pemerintah daerah kabupaten, pihaknya tidak dilibatkan. Lebih dari itu, pakar yang dilibatkan oleh Depdagri dalam penyusunan revisi UU 22/1999 ini adalah mereka yang berorientasi sentralistik.

 

DPR dan Pemerintah: Aktor Dominan

Sebagaimana lazimnya dalam penyusunan UU lain, aktor utama dalam proses revisi UU 22/1999 adalah DPR dan Pemerintah –dalam hal ini Depdagri. Dari sudut pemerintah, Presiden Megawati memegang peranan penting karena sejak mula semangat dari presiden yang berasal dari PDI-P ini lebih kepada sentralisasi. Dalam hal ini, Depdagri sendiri juga sangat berkepentingan dengan revisi UU 22/1999 karena pejabat-pejabatnya tidak mau kehilangan kekuasaan. Kekhawatiran akan hilangnya kekuasaan pejabat-pejabat pemerintah pusat ini cukup berdasar sebab jika otonomi daerah dilaksanakan secara konsisten sesuai UU 22/1999, sejumlah kementerian di Jakarta harus tutup karena kewenangannya pindah ke Gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat.

 

Aktor lain yang tak kalah penting adalah partai politik yang mempunyai wakil di DPR, terutama partai-partai besar seperti PDI-P dan Golkar. Hal ini tercermin dari sejumlah substansi dalam UU 32/2004 yang menggantikan UU 22/1999 yang bias oleh kepentingan partai politik besar. Ketentuan tentang syarat minimal 15% perolehan kursi atau suara bagi partai atau gabungan partai yang berhak mengajukan calon kepala daerah, misalnya, menunjukkan kuatnya tarikan kepentingan partai politik besar dalam penyusunan UU ini. Di situlah terjadi trade off antara pemerintah dan partai-partai (besar) yang mempunyai wakil di DPR yang sulit dikontrol oleh masyarakat karena dilakukan dalam forum-forum tertutup.Bias partai besar ini memang tak terhindarkan, dan bagi partai-partai yang mempunyai segelintir kursi di DPR hal ini harus diterima sebagai konsekuensi demokrasi.

 

Tarik-menarik antara pemerintah dan partai politik –dalam hal ini diwakili oleh DPR, maupun antar partai politik sendiri tidak bisa dihindari. Dalam pembahasan pasal-pasal di dalamnya, terjadi dominasi yang saling berganti antara pemerintah dan DPR. Pembahasan mengenai Pilkada, misalnya, DPR lebih dominan karena ini memang kepentingan politik mereka. Maka hilanglah pasal mengenai ketentuan calon independen dalam Pilkada. Sementara untuk masalah pemerintahan umum, Depdagri lebih dominan karena kepentingannya untuk kepentingan pelayanan umum dan menciptakan pemerintahan yang stabil; misalnya dengan merubah konsep LPJ kepala daerah menjadi LKPJ.

 

Adanya tarik-menarik menyiratkan dua logika: logika kekuatan (the logic of power) dan kekuatan logika (the power of logic) yang bekerja dalam penyusunan UU. Ketika dalam pembahasan isu tertentu tidak ada tabrakan antara kedua logika tersebut, partai politik biasanya oke saja, toh tidak ada bedanya. Tetapi ketika ada yang berbeda, pastilah logika kekuasaan yang berperan. Selain soal hilangnya ketentuan mengenai calon independen, contoh lain adalah soal keanggotaan Badan Kehormatan DPRD. Dalam pembahasannya, konsep Depdagri sebetulnya memungkinkan pihak lain di luar unsur partai politik terlibat sebagai anggotanya, sementara partai politik menyatakan keberatan dan ini kemudian diterima sebagai keputusan politik.

 

Jadi, jika melihat dasar pemikiran, proses dan aktor yang terlibat di dalam perumusan UU ini, hanya ada dua kepentingan: apakah menguntungkan partai politik ataukah pemerintah. Jauh hari hal ini pernah disinggung oleh Djohermansyah Djohan bahwa dasar revisi UU 22/1999 tidak jelas karena jauh dari prinsip objektivitas dalam mengevaluasi suatu kebijakan, serta kontroversial dari asas legalitas, serta sikap pemerintah pusat dinilai tidak aspiratif dari segi substansi karena berbagai asosiasi pemerintahan daerah menolak penggantian (Media Indonesia, 1 November 2003). Lalu, tanyanya saat itu, "Untuk siapa sebenarnya revisi itu?" Meskipun menurut kalangan DPR, apa yang diputuskan oleh pemerintah dan DPR untuk pengaturan otonomi daerah ke arah yang lebih "baik" ini tidak sepenuhnya subjektif.

 

Kini, setelah hampir dua tahun UU tersebut disahkan, pertanyaan serupa boleh kita ulang. Bahkan dengan tanya yang lebih mendasar: untuk siapa sebenarnya otonomi daerah itu diberikan? Harapannya tentu bukan hanya elit politik dan pemerintahan saja yang "happy" dengan pelaksanaan otonomi daerah. Masyarakat pun perlu menakar apakah dirinya –dan organ-organ yang ada padanya, sudah relatif bebas dan otonom berkreasi, bersikap dan berpendapat, karena inilah esensi otonomi sesungguhnya. ****